1. Critiche alla normativa

La disciplina delle incentivazioni tributarie al mecenatismo culturale, così come dettata dal legislatore e completata dalle disposizioni ministeriali di attuazione, offre numerosi spunti di riflessione.
In prima battuta, sembra potersi dire che tale disciplina, rispetto alle disposizioni di analogo oggetto emanate nel corso degli anni ‘80, tenda a riconoscere alla filantropia il ruolo di mezzo normale per il sostegno della cultura e dell’arte, superando una concezione che immaginava l’intervento disinteressato dei privati in termini più che altro eventuali ed episodici. Anzi, i limiti previsti dalla nuova normativa risultano spesso meno rigorosi di quelli contemplati non solo dalle fattispecie nazionali più risalenti, ma anche da sistemi giuridici stranieri caratterizzati da una più lunga tradizione in materia. Basti ricordare nuovamente che l’incentivo introdotto dall’art. 38 della legge n. 342/2000 si applica a tutti gli organismi e a tutti i progetti di rilievo culturale; che sul versante dei donatori non vi è alcun limite alla deducibilità delle erogazioni liberali, mentre sul versante dei beneficiari i limiti esistono ma sono soltanto relativi, nel senso che le erogazioni eccedenti rispetto alla soglia prefissata risultano pur sempre consentite, ancorché siano sottoposte a tassazione; che la pubblica amministrazione, e in specie il ministero per i Beni e le Attività culturali, svolge un ruolo tutt’altro che invasivo, giacché non esercita poteri di autorizzazione o di controllo, bensì svolge compiti di monitoraggio informativo. Pare evidente, dal complesso di tali disposizioni, lo sforzo di costruire uno strumento efficace, che possa convogliare importanti capitali privati verso il sostegno alla cultura .
Peraltro, le nuove incentivazioni tributarie comportano una serie di questioni di notevole rilievo, su cui è da attendersi una crescente attenzione della dottrina, soprattutto nell’ipotesi in cui il mecenatismo dovesse affermarsi come stabile strumento di supporto alla cultura e all’arte.
Va rammentato ancora una volta che l’agevolazione fiscale delle erogazioni liberali non attiene solo alla sfera delle scelte private, bensì concretizza anche un contributo pubblico, pari all’importo del mancato introito tributario . Si tratta naturalmente di un finanziamento indiretto, e non di un trasferimento diretto di somme di denaro da parte dell’erario, ma ciò non vale a mutarne il carattere, che rimane per l’appunto strettamente pubblicistico. Non a caso, nella materia del sostegno pubblico alle imprese, per molti versi affine a quella in esame, la discipline comunitaria e nazionale accomuna le agevolazioni fiscali alle sovvenzioni ordinarie .
Tuttavia sembra innegabile che i principi di “promozione della cultura” e di “libertà dell’arte” previsti dagli artt. 9 e 33 della Costituzione, ancor più se declinati congiuntamente al principio di uguaglianza sancito dall’art. 3 della Costituzione, facciano sì che l’intervento pubblico debba tutelare e perseguire il pluralismo delle forme di espressione culturale e artistica, sostenendo i diversi movimenti e tendenze, senza privilegiarne alcuni a discapito di altri . Si tratta naturalmente di un criterio dalla problematica applicazione, data la difficoltà di stabilire secondo criteri oggettivi e condivisi quali manifestazioni della creatività umana possiedano valore culturale o artistico, e a causa della tendenza dei poteri pubblici a concentrare l’attenzione e le risorse sulle realtà più radicate nella tradizione.
Proprio il rispetto dei principi costituzionali può far suscitare qualche perplessità analizzando che la fattispecie in esame concede ai donatori la possibilità di scegliere coloro che potranno usufruire dei benefici. Infatti, i soggetti che effettuano erogazioni liberali, sebbene per tale via dispongano anche delle somme corrispondenti al minor gettito fiscale, sono del tutto libere di finanziare l’uno o l’altro ente o progetto, senza che vi sia alcun contrappeso in grado di temperare la parzialità delle loro scelte.
Il tema è delicato e merita una precisazione. Non si tratta di immaginare il coinvolgimento di qualche apparato amministrativo, o l’imposizione di stringenti regole pubblicistiche, perché ciò si porrebbe in contrasto con le giuste aspirazioni ad un intervento pubblico limitato e “leggero”. Il punto è invece di garantire che il mecenate, nel momento in cui dispone non solo delle proprie risorse ma anche delle somme altrimenti spettanti all’erario, si ispiri a criteri di parità di trattamento e di non discriminazione tra i diversi operatori culturali. Una volta che ci si ponga in questa logica, poco importa che tale garanzia venga assicurata attraverso la pubblicazione di un bando (non si tratterebbe di una novità: si pensi alle gare di progettazione talora indette dai grandi gruppi privati per la realizzazione di interventi architettonici), oppure, a discrezione del donatore medesimo, tramite l’affidamento delle decisioni ad un organismo composto da esperti indipendenti .
Sembrerebbe, quindi, auspicabile che vi fosse se non l’intervento del legislatore almeno il diffondersi della prassi di rendere il più paritario possibile l’accesso ai fondi da parte dei potenziali beneficiari.
Le questioni in gioco peraltro non si risolvono sul piano della coerenza interna del diritto positivo, ma coinvolgono prospettive più ampie. A monte, vi è la necessità di evitare l’importazione di singoli istituti, o peggio di loro “pezzi”, del tutto estrapolati dal contesto di provenienza. Quanto al modello offerto dagli Stati Uniti, ad esempio, si è ricordato come in quel paese la filantropia coinvolga ampi strati sociali, e in specie veda il contributo dei singoli cittadini prevalere nettamente sugli apporti delle imprese. Ciò offre qualche garanzia di pluralismo culturale, poiché, mentre è nota la tendenza delle aziende a sostenere soprattutto i progetti di maggiore visibilità e prestigio (che sono poi quelli già maggiormente dotati di risorse di altra provenienza), è immaginabile che il mecenatismo diffuso supporti specificamente le micro-iniziative presenti sul territorio (tanto più che spesso questo tipo di mecenatismo si accompagna all’impegno diretto sotto forma di volontariato). Ecco allora che la scelta del legislatore italiano di differenziare la filantropia imprenditoriale rispetto alla filantropia individuale, anche a prescindere dall’attrito rispetto ad alcuni punti fermi del nostro ordinamento, si presenta in contrasto con le regole valevoli proprio nel sistema riconosciuto come termine di riferimento, o quanto meno ne costituisce una riproduzione approssimativa e incompleta.
A valle, è utile verificare se i meccanismi procedurali prescelti siano effettivamente neutri, oppure comportino a loro volta una distorsione del “mercato” delle forme di incentivazione alla cultura. Anche sotto questo profilo sono lecite alcune perplessità, poiché il panorama dei possibili destinatari delle donazioni agevolate sembra risultare piuttosto circoscritto. Infatti, le numerose categorie elencate dalla legge e dal decreto attuativo sono in sostanza riconducibili a tre ambiti: il primo comprende le figure pubbliche o semi-pubbliche, ossia gli enti pubblici in senso stretto nonché i soggetti aventi natura privatistica ma fortemente legati alla sfera delle amministrazioni territoriali (quali fondatrici o associate, oppure quali titolari di poteri di indirizzo o controllo); il secondo include gli organismi privati che abbiano avuto accesso negli ultimi cinque anni a sovvenzioni pubbliche; il terzo si riferisce agli organismi privati che risultano titolari o gestori di musei o affini. E’ soprattutto la seconda area ad assumere rilievo, poiché, così com’è attualmente definita, comporta che non possano beneficiare delle erogazioni liberali pressoché tutte le realtà private estranee al sistema dei finanziamenti pubblici.
In definitiva, sembra potersi dire che la nuova disciplina segni un punto di svolta quanto alla collaborazione tra pubblico e privato nel sostegno economico alla cultura. Ma non si può tacere che nella prospettiva accolta dal legislatore difficilmente le espressioni culturali “minori”, perché aventi natura locale o perché più innovative rispetto alla tradizione, potranno godere di risorse consistenti.
Ritornando al meccanismo compensativo secondo il quale il Ministero per i Beni e le Attività Culturali pone, all’inizio di ogni anno, un tetto massimo di erogazioni liberali ammissibili al beneficio fiscale si fa notare che tale meccanismo contribuisce ad aumentare l’incertezza, analizzando:
• Viene stabilita una perdita massima di gettito accettabile per lo Stato per ciascun anno: T*.
• Viene individuato, con circolare del Ministero per i Beni e le Attività Culturali l’ammontare massimo di donazioni D* compatibile con la perdita di gettito accettabile T*
– D*=T*/t, dove t è l’aliquota dell’imposta societaria
• Se D=ΣDiD*: l’eccedenza è ripartita tra i soggetti che hanno ricevuto le liberalità, in quote proporzionali; sull’eccedenza viene pagata un’imposta con aliquota del 37%
– calcolo la % di eccesso delle erogazioni effettive rispetto a quelle
compatibili con gli obiettivi di gettito α=(D-D*)/D
– Ti=37% αDi
Quest’ultima disposizione, pur meritoria nelle sue finalità, ha dato tuttavia risultati inferiori alle aspettative. Infatti, le istituzioni culturali con la maggiore capacità di attrarre finanziamenti dalle imprese sono risultate anche quelle più esposte ad una penalizzazione fiscale che, per di più, è nota solo a posteriori, condizionando ogni programmazione finanziaria delle attività istituzionali.
Poi non si capisce il perché della tassazione fissata al 37%, in genere superiore alla tassazione media a carico dei soggetti erogatori.
In tal senso, quest’ultima disciplina si è dimostrata inadeguata a realizzare gli scopi per i quali era stata introdotta, al punto da lasciare largamente inutilizzato lo stanziamento preordinato di risorse finanziarie.
Per quanto riguarda il finanziamento allo Stato c’è da porre come limite la lungaggine nelle procedure di effettiva potenzialità di utilizzo dei fondi.
Il passaggio dal Tesoro alle Soprintendenze (nel caso trattasi di finanziamenti per beni culturali tutelati dalle stesse) per tramite del Ministero per i Beni e le Attività Culturali appare troppo lungo ed incerto. I tempi diventano esagerati rispetto allo spirito che ha potuto spingere all’erogazione. A volte tali donazioni sono motivate dall’ impulso derivante da situazioni congiunturali (pericoli di danni irreparabili ed imminenti), se viene meno il carattere della tempestività può far diminuire la ratio che ha motivato l’erogazione.
Il sapere che sono stati erogati dei fondi per una determinata opera e l’incertezza sul quando (e a volte sul quanto) tali somme saranno materialmente disponibili crea immobilismo da parte degli uffici preposti al compimento delle attività oggetto dell’erogazioni.
Ciò accompagnato ad una confusione iniziale circa la regolamentazione di tale istituto ha portato ad uno sviluppo ancora limitato delle erogazioni liberali in Italia.