Come da oggetto, vorrei inserire qui alcuni articoli, approfondimenti, spunti di riflessione che magari possano essere utili. Se avete richieste e indicazioni particolari su qualche tema postate un commento e chiedete. Per quel che posso cercherò di soddisfare ogni richiesta.
Buon Lavoro
Alessandro Ferretti 
Inizio postando un mio vecchio articolo sul mecenatimo culturale e sponsorizzazione. E’ un argomento molto stimolante per me e che mi sta particolarmente a cuore. Se avete osservazioni sul tema, lieto di poterle leggere.
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Per il Concorso MiBAC posto due brevi dispense sull’organizzazione e le competenze del Ministero per i beni e le attività culturali. Per offrire una forma più piacevole, invece del semplice formato word ho inserito il testo su Issuu. Bisogna iscriversi, ma è del tutto gratuito.
I link di riferimento sono qui
Il primo articolo è di carattere generale, il secondo è specifico sull’ultima organizzazione ministeriale (2007), in attesa di quella del 2009.
Se vi sono problemi per l’accesso, vi pregherei di segnalarmelo, almeno posto gli articoli qui
Buon Lavoro
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dal momento che ho difficoltà a scaricare i tuoi articoli saresti così gentile, se è possibile, da mandarmeli via email oppure metterli in formato word? grazie.
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Gentile Alessandro,sarei molto interessata a leggere i tuoi due articoli riguardanti l’organizzazione e le competenze del mibac.Ho tentato di iscrivermi a ISSUU senza riuscirci. Sarebbe possibile riceverli via mail magari in formato word? Ti ringrazio anticipatamente.
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La riforma del MiBAC: l’ennesimo tentativo di riorganizzazione di un ministero
di Alessandro Ferretti
Sommario: 1. Generalità. – 2. L’iter normativo. – 3. Il dpr 233/2007. – 4. Gli uffici dirigenziali generali centrali. – 5. Gli organi consultivi centrali – 6. Gli Istituti centrali e gli istituti con finalità particolari. – 7. L’amministrazione periferica. 8. Brevi cenni conclusivi.
1. Generalità
Con il decreto del presidente della repubblica 26 novembre 2007, n. 233, il Ministro Rutelli, ad un anno e mezzo dal suo insediamento, ha ridisegnato l’assetto del ministero per i beni e le attività culturali nell’ennesimo tentativo di porre rimedio ad una situazione, ormai cronica, di appesantimento burocratico e di italica inefficienza che affligge da tempo il dicastero della cultura. Si tratta della terza riforma in poco più di sette anni e che coincide ancora una volta con il passaggio del testimone tra diversi governi, evento ormai foriero di sicuro “rinnovamento” e rimescolamento di carte per il Ministero. Come si ricorderà, dall’istituzione del nuovo Ministero per i beni e le attività culturali – voluta dall’on. Veltroni nel 1998 – si è passati da un’organizzazione incentrata sulla figura del segretario generale e delle direzioni generali di settore con la novità delle figura dei soprintendenti regionali (dpr 441/2000) ad un’ articolazione basata su quattro dipartimenti, dieci direzioni generali e diciassette direttori regionali (d.lgs. n. 3/2004 e dpr n. 173/2004), voluta dall’allora ministro on. Urbani. L’insediamento del secondo governo Prodi ha prodotto dapprima la conferma del modello dipartimentale con il d.l. 18 maggio 2006, n. 181, conv. in legge 17 luglio 2006, n. 233 e successivamente il suo abbandono per un ritorno all’antico – cioè alla figura del segretario generale – con il d.l. 3 ottobre 2006 n. 262 conv. in legge 24 novembre 2006, n. 286. Il dpr 26 novembre 2007, n. 233 conferma in maniera definitiva questa scelta apportando delle ulteriore modifiche all’attuale organizzazione ministeriale. Di esse si cercherà di dare conto nelle note che seguono. Prima di ciò, tuttavia, non si può fare a meno di segnalare che neppure questa volta si ritiene che sia stata scritta la parola definitiva in quella che ormai sta diventando una vera e propria parodia del buon governo dei beni culturali in Italia.
2. L’iter normativo
La pubblicazione del dpr 233/2007 nella Gazzetta Ufficiale del 15 dicembre 2007 segna l’ultima tappa di un percorso ad ostacoli che si è sviluppato dalla decisione, maturata all’incirca un anno prima , di abbandonare la struttura dipartimentale del MiBAC in favore di una struttura di segretariato, ritenuta più idonea al perseguimento della mission istituzionale del ministero. In realtà, non si può fare a meno di osservare che alla base dell’opzione favorevole al segretariato vi è un tentativo di risparmio di spesa in riferimento agli incarichi di dirigenza generale, che vengono a ridursi in maniera significativa 1. Ne consegue una forte perplessità in merito alla scelta effettuata di abbandonare un sistema – quello dipartimentale – che non ha dato dimostrazione chiara e significativa del proprio livello di inefficienza, in forza di un preteso risparmio, di cui non beneficia neppure direttamente lo stesso Ministero2.
I primi schemi di riorganizzazione sono stati sottoposti a diversi soggetti, istituzionali e non, quali le organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative ed il Consiglio superiore per i beni culturali e paesaggistici. Le prime reazioni si sono dimostrate negative in merito al ruolo assunto dalle direzioni regionali a svantaggio delle soprintendenze, in riferimento sia alle funzioni di tutela – da ancorare necessariamente al territorio – quanto a quelle di stazione appaltante3. Inoltre, sono state mosse delle osservazioni critiche sia alla ridotta individuazione delle funzioni da attribuire al segretario generale, sia ad un incongruo accorpamento di materie a livello di direzioni generali, tale da cassare dal ministero la direzione generale per i beni storico artistici ed etnoantropologici. Il successivo passaggio al Consiglio di Stato ha fatto emergere ulteriori nodi critici per lo schema di riorganizzazione presentato. In particolare, il Consiglio di Stato ha chiesto all’ufficio legislativo del MiBAC di intervenire con alcune correzioni, condizionando il proprio parere favorevole alla loro realizzazione. Tra queste c’era la richiesta del riaccorpamento della direzione generali per l’organizzazione, l’innovazione, la formazione, la qualificazione professionale e le relazioni sindacali con quella per il bilancio e programmazione economica, la promozione, la qualità e la standardizzazione delle procedure, nonché l ‘unificazione della Direzione Generale per il cinema e di quella per lo spettacolo dal vivo. Inoltre, si chiedeva di ripristinare la direzione generale per i beni storico artistici ed etnoantropologici e di individuare con certezza “…l’identificazione numerica degli uffici di livello non dirigenziale riferiti a ciascun ufficio di primo livello, rimettendo alla decretazione ministeriale – come previsto dalla norma primaria e dalle “Linee guida” della Presidenza del Consiglio – la sola precisazione dei compiti delle unità organizzative in questione..”4. Lo schema è stato “aggiustato” per quanto riguarda l’individuazione degli uffici, mentre ha mantenuto ferma la struttura presentata in origine5. Il conclusivo passaggio per l’acquisizione delle competenti commissioni della Camera e del Senato ha prodotto un vero e proprio vulnus alla omogeneità del testo ed alla organicità del disegno organizzativo, reintroducendo la possibilità di delega di alcune funzioni attribuite alla direzioni regionali alla soprintendenze di settore. In particolare, nei pareri rilasciati dalle commissioni si è previsto che le funzioni di tutela vadano attribuite alle soprintendenze di settore. Tale dato contrasta significativamente con tutto l’iter logico-giuridico realizzato nel regolamento in tale ambito. Per accogliere, pertanto, le richieste delle commissioni parlamentari si è proceduto alla reintroduzione del sistema delle deleghe, che tanta confusione ed incertezza avevano già prodotto nella vigenza del precedente dpr. 173/20046 L’approvazione definitiva del Consiglio dei Ministri del 30 ottobre 2007 ha concluso l’iter normativo del regolamento di organizzazione del MiBAC che è stato pubblicato il 15 dicembre, entrando in vigore il 30 dicembre 2007.
3. Il dpr 233/2007
Il nuovo regolamento di organizzazione del MiBAC consta di 21 articoli con due tabelle allegate in riferimento alla dotazione organica della dirigenza e delle unità afferenti alle diverse posizioni economiche7. Il Capo I si occupa dell’Amministrazione centrale, il capo II degli organi consultivi centrali, il capo III degli istituti centrali e istituti con finalità particolari, infine, il capo IV dell’Amministrazione periferica.
Il primo dato, meramente formale, è quello di una minima riduzione del numero degli articoli – 21 in luogo di 23 – e la contestuale aggiunta di un ulteriore capo – istituti centrali e istituti con finalità particolari – rispetto al dpr 173/2004.
Di diverso spessore, invece, è la novità che deriva dalla individuazione della figura del Segretario generale come modello di riferimento in luogo di quello afferente alla figura dei capidipartimento.
Nel tentativo di sgomberare il campo da possibili equivoci, si deve opportunamente evidenziare che la figura del segretario generale, così come configurato dal nuovo regolamento del 2007, mantiene quella natura ibrida e per certi versi ambigua che già possedeva nella configurazione del 2000 (dpr 441/2000), soprattutto alla luce della distinzione operata in linea generale dal legislatore tra attribuzioni politiche e amministrative. In questa prospettiva, il ritorno alla figura del segretariato segna un “passo indietro” rispetto al precedente strumento organizzativo dipartimentale che garantiva un maggior ed efficace coordinamento amministrativo8.
Infatti, al segretario non vengono attribuiti solo funzioni di supporto all’indirizzo del Ministro e di coordinamento, ma anche compiti gestionali di servizi dell’amministrazione che mal si conciliano con il suo effettivo ruolo “politico”9
A questo proposito, si pensi ai compiti assegnati, nel regolamento del 2007, al segretario per il necessario supporto per l’elaborazione dei criteri di gestione, anche integrata, in tema di valorizzazione dei beni culturali (art. 2, comma 4); alla predisposizione di modelli di bando di gara e delle convenzioni-tipo per l’affidamento di servizi aggiuntivi, nonché di modelli di atti per la costituzione dei soggetti giuridici di cui all’art. 112, comma 5 del Codice (d.lgs. n. 42/2004). Inoltre, si valuti l’impatto della previsioni di attribuzioni al segretario di compiti prettamente tecnico-amministrativi come, ad esempio, le determinazioni – seppur concordate con le competenti direzioni generali – da assumere in sede di conferenza di servizi per interventi di carattere intersettoriale o di dimensione regionale (art. 2, comma 3, lett. c); il coordinamento del’attività di tutela in base a criteri uniformi ed omogenei sull’intero territorio nazionale10; lo svolgimento di funzioni di coordinamento e vigilanza sull’Istituto superiore per la conservazione ed il restauro, sull’Opificio delle pietre dure, sull’Istituto centrale per il restauro e la conservazione del patrimonio archivistico e librario e sull’Istituto centrale per il catalogo e la documentazione (art. 2, comma 3, lett. p)
Restano da chiarire, infine, i rapporti che verranno a determinarsi tra il segretario generale e l’ufficio di gabinetto che, tra l’altro, ha il compito di assicurare il collegamento tra funzioni di indirizzo del Ministro e compiti del segretario, intervenendo e interferendo nel rapporto tra i due soggetti istituzionali11
4. Gli uffici dirigenziali generali centrali
Ad una prima lettura – e pertanto con tutte le cautele che vi possono essere – la struttura delle direzioni generali è quella che risente maggiormente della riforma, ridimensionata come appare nelle sue originarie attribuzioni , con significative riduzioni ed accorpamenti. Il numero si riduce da dieci a nove, essendo cancellata dal novero delle direzioni quella per il patrimonio storico, artistico ed etnoantropologico ed accorpata con quella per i beni architettonici, dando vita alla nuova Direzione generale per i beni architettonici, storico-artistici ed etnoantropologici (art. 3, comma 1, lett. e ). Come si è visto in precedenza, questa scelta è stata aspramente criticata sia da organi tecnici come il Consiglio superiore per i beni culturali e paesaggistici, giurisdizionali come il Consiglio di Stato e politici come le Commissioni parlamentari. Nonostante questa “levata di scudi”, lo schema di riorganizzazione del Ministero è passato nella sua forma definitiva con la cancellazione di una direzione con competenza specifica nel settore storico-artistico. Dal punto di vista di chi scrive, appare non perfettamente comprensibile la motivazione che è alla base di questa scelta, quando nello stesso regolamento si prevede espressamente lo spacchettamento delle soprintendenze miste – quelle cioè con competenze accorpate – in favore di una (giusta) pretesa di autonomia scientifica, tra l’altro, per le soprintendenze per i beni storici, artistici ed etnoantropologici12.
Da un altro punto di vista, si assiste ad un arricchimento delle attribuzioni delle direzioni generali “amministrative” che, con la duplicazione – seppur negata formalmente – della direzione per l’organizzazione, l’innovazione, la formazione, la qualificazione professionale e le relazioni sindacali accanto alla direzione per il bilancio e la programmazione economica, la promozione, la qualità e la standardizzazione delle procedure, assumono un ruolo trainante all’interno del ministero in vista anche delle attribuzioni effettuate13
Pressoché invariate le attribuzioni delle Direzioni generali per gli archivi, quella per i beni librari e gli istituti culturali – a cui si aggiunge la competenza in diritto d’autore -, quella per il cinema ed, infine, quella per lo spettacolo dal vivo, orfana del settore dello sport ormai da un anno e mezzo.
Quanto alle competenze delle direzioni generali tecniche, si ritiene di dover segnalare il completo svuotamento di funzioni in materia di tutela – affidate alle direzioni regionali – a fronte di un’ accentuazione dell’azione di difesa del paesaggio – nella neonata direzione generale per la qualità e la tutela del paesaggio, l’architettura e l’arte contemporanee -.
5. Gli organi consultivi centrali
La riforma degli organi consultivi centrali è avvenuta in realtà con precedente provvedimento di modifica del dpr n. 173/2004. Infatti, il dpr 12 gennaio 2007, n. 2 ha prodotto quelle modifiche al Consiglio Superiore per i beni culturali e paesaggistici ed ai Comitati tecnico-scientifici, che successivamente sono state inserite agli artt. 13 (Consiglio superiore per i beni culturali e paesaggistici) e 14 (Comitati tecnico-scientifici) del dpr 233/2007. Si intende dare conto delle novità più rilevanti che hanno interessato i due organi consultivi. Per quanto riguarda il primo, l’intervento correttivo è foriero di alcune novità rilevanti in riferimento alla sua durata ed attività consultiva. Il comma 7 dell’articolo 13, nella formulazione derivata dal dpr 233/2007, prevede che la durata del Consiglio sia fissata in tre anni, anziché quattro come nella precedente versione. Il dato maggiormente significativo è offerto dalla possibilità di prorogare o meno la durata del Consiglio per ulteriori tre anni, stante la sua perdurante utilità valutata sulla base di una relazione sull’attività svolta fatta al Ministro per i beni e le attività culturali che la trasmette alla Presidenza del Consiglio dei Ministri. In questa prospettiva, il Consiglio diventa un organo a termine con la possibilità di una sua cessazione a seguito di un’eventuale valutazione negativa da parte del titolare pro tempore del Ministero per i beni e le attività culturali. Anche la durata dei componenti del Consiglio è stata ridotta da quattro a tre anni, rimanendo inalterato il vincolo della possibile conferma per una sola volta.
Il comma 1 prevede che il Consiglio possa esprimere pareri su richiesta del Ministro, in ciò collegando in maniera diretta l’attività dell’organismo di consulenza tecnico scientifica con quella del titolare del dicastero. In particolare il Consiglio superiore esprime pareri: a) obbligatoriamente, sui programmi nazionali per i beni culturali e paesaggistici e sui relativi piani di spesa annuali e pluriennali, predisposti dall’amministrazione; b) obbligatoriamente, sugli schemi di accordi internazionali in materia di beni culturali; c) sui piani strategici di sviluppo culturale e sui programmi di valorizzazione dei beni culturali; d) sui piani paesaggistici elaborati congiuntamente con le regioni; e) sugli schemi di atti normativi e amministrativi generali afferenti la materia dei beni culturali e paesaggistici e l’organizzazione del Ministero; f) su ogni altra questione di carattere generale o di particolare rilievo concernente la materia dei beni culturali e paesaggistici, anche di interesse di altra amministrazione statale o regionale o di Stati esteri o demandata al Consiglio superiore da leggi e regolamenti.
Una novità è costituita dalla previsione del comma 3 che dispone la facoltà per il Consiglio di avanzare proposte al Ministro su ogni questione di carattere generale o di particolare rilievo afferente la materia dei beni culturali e paesaggistici, anche per quel che concerne l’attività di indirizzo.
Inoltre, il comma 5 stabilisce dei termini per l’emanazione dei pareri, fissando, di norma, la durata in 30 giorni dal ricevimento della richiesta ed in 10 giorni per i casi di urgenza. In caso di parità tra i voti espressi, quello del Presidente del Consiglio dà la prevalenza. Invariata rimane la composizione dell’organismo14.
Per quanto attiene i comitati tecnico-scientifici si segnala che la formulazione dell’art. 14 del dpr 233/2007 conferma i sei già previsti e aggiunge un nuovo comitato per l’economia della cultura. Quest’ultimo avanza proposte per la definizione dei programmi nazionali per i beni culturali e paesaggistici e dei relativi piani di spesa oltre ad esprimere pareri, a richiesta del segretario generale o dei direttori generali, ed avanzare proposte su questioni di carattere tecnico-economico concernenti gli interventi per i beni culturali. Quanto ai restanti comitati tecnico-scientifici si segnala il maggior ruolo di iniziativa loro riconosciuto rispetto al passato con la possibilità di avanzare proposte su temi di stretta competenza.
Il numero dei componenti i comitati è stato ridotto passando da cinque a quattro e deve essere così composto: da un membro elettivo in rappresentanza del personale tecnico-scientifico ed amministrativo (nel caso esclusivo del comitato per l’economia della cultura); da un professore universitario di ruolo nei settori disciplinari direttamente attinenti alla sfera di competenza del singolo Comitato, designato dal Consiglio universitario nazionale; ed, infine, da due esperti di chiara fama in materie attinenti alla sfera di competenza del singolo Comitato, designati dal Ministro. Anche in questa ipotesi, come in quella prevista dal comma 5 dell’art. 13, in caso di parità di voti, prevale quello del presidente (art. 14, comma 5).
La riforma dell’articolo ha, in un certo senso, capovolto il rapporto di forza all’interno di ogni singolo comitato che, in precedenza poteva contare sulla prevalenza di componenti non legati direttamente alle scelte del Ministro pro tempore, in quanto eletti tra il personale tecnico-scientifico o individuati dal CUN, nella misura di 4 su 5, rimanendo solo un rappresentante di diretta nomina ministeriale. Al contrario, con la riforma del 2007, due sono i rappresentanti di diretta nomina del Ministro, mentre uno è elettivo e l’altro nominato dal CUN.
6. Gli Istituti centrali e gli istituti con finalità particolari
Come si diceva in precedenza, il nuovo regolamento del 15 dicembre 2007 prevede un ulteriore capo (III) destinato a disciplinare gli istituti centrali e quelli con finalità particolari. In realtà, il redattore del regolamento non procede ad una vera disciplina degli Istituti, quanto ad una loro individuazione ed a un rinvio di rito ai regolamenti presenti in attesa di quelli che dovranno essere emanati, per ogni singolo istituto, ai sensi dell’articolo 17, comma 4-bis della legge 23 agosto 1988, n. 400. Tra gli istituti centrali sono elencati all’articolo 15: a)l’Istituto centrale per il catalogo e la documentazione; b)l’Istituto centrale per il catalogo unico delle biblioteche italiane e per le informazioni bibliografiche; c) l’Opificio delle pietre dure; d) l’Istituto centrale per la demoetnoantropologia15; e) l’Istituto centrale per il restauro e la conservazione del patrimonio archivistico e librario, che assorbe l’Istituto centrale per la patologia del libro ed il Centro fotoriproduzione, legatoria e restauro degli archivi di Stato; f) l’Istituto centrale per gli archivi di cui all’articolo 6,comma 3 del decreto legislativo 20 ottobre 1998, n. 368; g) l’Istituto centrale per i beni sonori ed audiovisivi, che subentra alla Discoteca di Stato.
Accanto a questi istituti centrali, il regolamento ha voluto prevedere anche le Soprintendenze speciali, alcune di nuova creazione, altre già presenti nella struttura ministeriale. In particolare, l’articolo 15 al comma 3 si riferisce agli istituti dotati di autonomia speciale e cioè: a) la Soprintendenza speciale per i beni archeologici di Napoli e Pompei; b) la Soprintendenza speciale per i beni archeologici di Roma; c) la Soprintendenza speciale per il patrimonio storico,artistico ed etnoantropologico e per il polo museale della città di Venezia e dei comuni della Gronda lagunare; d) la Soprintendenza speciale per il patrimonio storico,artistico ed etnoantropologico e per il polo museale della città di Napoli;e) la Soprintendenza speciale per il patrimonio storico,artistico ed etnoantropologico e per il polo museale della città di Roma;f) la Soprintendenza speciale per il patrimonio storico, artistico ed etnoantropologico e per il polo museale della città di Firenze;g) l’Istituto superiore per la conservazione ed il restauro, che subentra all’Istituto centrale del restauro; h) la Biblioteca nazionale centrale di Roma; i) la Biblioteca nazionale centrale di Firenze;l) il Centro per il libro e la lettura; m) l’Archivio centrale dello Stato.
Il regolamento non si esprime sul contenuto dell’autonomia speciale di questi istituti, optando per il rinvio alle disposizioni contenute nell’ormai datato dpr n. 805/1975, in attesa di uno (sperato) disegno di riforma che coinvolga in maniera incisiva gli istituti de quo, contribuendo ad una modernizzazione ormai non più procrastinabile e necessaria.
7. L’amministrazione periferica
Nel quadro di riforma operato con il dpr 233/2007, l’amministrazione periferica subisce una profonda revisione con la conferma del ruolo delle direzioni regionali – uffici di livello dirigenziale generale – e l’arricchimento di funzioni che sono ad esse attribuite. Individuate in numero di diciassette dal comma 6 dell’art. 17, le direzioni regionali per i beni culturali e paesaggistici costituiscono il fulcro dell’articolazione periferica del ministero, innestandosi tra le sue articolazioni tutti gli istituti periferici territoriali. In tal senso deve essere letto il periodo contenuto nel comma 1 dell’articolo 17 dove si afferma che “…le direzioni regionali per i beni culturali e paesaggistici coordinano l’attività delle strutture periferiche del Ministero di cui all’articolo 16, comma 1, lettere b) [le soprintendenze per i beni archeologici; per i beni architettonici e paesaggistici; per i beni storici, artistici ed etnoantropologici], c) [le soprintendenze archivistiche]; d)[ gli archivi di Stato]; e)[ le biblioteche statali]; f) [i musei], presenti nel territorio regionale; questi ultimi, pur nel rispetto dell’autonomia scientifica degli archivi e delle biblioteche, costituiscono articolazione delle direzioni regionali…”. E’ questa una modifica importante operata dall’attuale regolamento rispetto a quello previgente in cui le soprintendenze archivistiche, gli archivi di Stato, le biblioteche statali ed i musei non erano collegate in alcun modo alle direzioni regionali per i beni culturali e paesaggistici ma afferivano direttamente alle direzioni generali centrali.
Una conferma diretta del ruolo assunto dalle direzioni regionali rispetto a tutte le strutture periferiche territoriali del Ministero si ha con la previsione contenuta sempre nel comma 1 dell’articolo 17 diretta ad attribuire alle direzioni la cura dei rapporti del Ministero e delle stesse strutture periferiche con gli enti locali e le altre istituzioni presenti nella regione.
Nella disamina delle singole attribuzioni del direttore regionale si coglie un’incertezza ed una confusione procedimentale di carattere generale da parte del redattore del regolamento nei confronti del rapporto che deve sussistere tra questo organo dell’amministrazione periferica con quelli dell’amministrazione centrale, ed, in particolare, con i direttori generali di settore. Come premessa di carattere generale non si può fare a meno di ricordare che ciascun direttore regionale riveste un ruolo ed un incarico del tutto identico a quello dei direttori generali, mentre si colloca in una posizione di secondo piano rispetto al ruolo del segretario generale il quale svolge compiti di coordinamento e di controllo di tutta la “macchina amministrativa”. Per questo motivo non risulta del tutto chiara la previsione di alcune disposizioni regolamentari che sembrano collocare, ancora una volta, in posizione ancillare i dirigenti generali periferici rispetto a quelli generali centrali in merito a competenze che sono di esclusiva attribuzione dei primi rispetto ai secondi.
Si intende fare l’esempio, tra l’altro, di alcune disposizioni contenute nell’articolo 17. In particolare, ai sensi del comma 3, lettera a) il direttore regionale esercita sull’attività degli uffici periferici – articolazioni delle direzioni regionali (!) –i poteri di direzione, indirizzo, coordinamento, controllo e, solo in caso di necessità ed urgenza, informati il direttore generale competente per materia ed il segretario generale, avocazione e sostituzione. Mentre l’eventuale informativa al segretario generale può essere spiegata attraverso una tendenziale posizione sovraordinata di coordinamento e controllo generale dell’Amministrazione, non trova alcuna razionalità logico-giuridica l’informativa effettuata nei confronti del direttore generale competente per materia che vanta una posizione tutt’al più paritaria nei confronti del direttore regionale. L’impressione che si tratti di una incertezza redazionale, basata sulla presunta supremazia del “centro” rispetto alla “periferia” la si può ricavare agevolmente anche dalla semplice osservazione che non vi è alcuna norma di tenore analogo a carico dei singoli direttori generali nei confronti dei propri uffici dirigenziali non generali16.
Per il resto delle competenze attribuite ai direttori regionali vi è una tendenziale conferma di quelle già previste nel dpr 173/2004. Si segnala, per la sua importanza, l’attribuzione in via diretta – e non più per delega, come avveniva nella precedente regolamentazione – delle funzioni di verifica e di dichiarazione dell’interesse culturale, in tal modo concentrando le specifiche competenze in materia di tutela a livello territoriale (art. 17, comma 3, lett. c) e d). La conferma delle attività di istruttoria in campo alle specifiche soprintendenze di settore permettono di semplificare le attività procedimentali in capo a due soli soggetti istituzionali, in ciò semplificando l’attività di tutela, rendendola efficace, efficiente ed improntata a criteri di economicità.
Purtroppo, tale quadro innovativo, di concentrazione dell’attività di tutela a livello periferico – e non più centrale/periferico, come in precedenza – corre il rischio di essere messo in crisi, prima ancora della sua messa a regime, a causa della previsione inserita ex abrupto ed in conclusione dell’iter normativo regolamentare del comma 4 dell’articolo 17 che dispone “…i direttori regionali possono delegare i compiti di cui alle lettere c) [verifica la sussistenza dell’interesse culturale nei beni appartenenti a soggetti pubblici e a persone giuridiche private senza fine di lucro, ai sensi dell’articolo 12 del Codice], d) [dichiara, su proposta degli uffici di cui all’articolo 16, comma 1, lettere b) e f), l’interesse culturale delle cose di proprietà privata ai sensi dell’articolo 13 del Codice], i) [impone ai proprietari, possessori o detentori di beni culturali gli interventi necessari per assicurarne la conservazione, ovvero dispone, allo stesso fine, l’intervento diretto del Ministero ai sensi dell’articolo 32 del Codice;], l) [concede l’uso dei beni culturali in consegna al Ministero, ai sensi degli articoli 106 e 107 del Codice], u) [stipula, previa istruttoria della soprintendenza competente, accordi e convenzioni con i proprietari di beni culturali, oggetto di interventi conservativi, alla cui spesa ha contribuito il Ministro, al fine di stabilire le modalità per l’accesso ai beni medesimi da parte del pubblico, ai sensi dell’articolo 38 del codice], bb) [promuove, presso le scuole di ogni ordine e grado, la diffusione della storia dell’arte e della conoscenza del patrimonio culturale della regione, attraverso programmi concordati con il ministero della pubblica istruzione] e cc) [vigila sulla realizzazione delle opere d’arte negli edifici pubblici ai sensi della legge 29 luglio 1949, n. 717, e successive modificazioni].
Il tentativo del redattore regolamentare di espungere dall’organizzazione ministeriale il sistema delle deleghe – che tanta confusione ed incertezza aveva prodotto nella vigenza del precedente regolamento – purtroppo viene frustrato dal reinserimento dello stesso in riferimento ad un settore strategicamente rilevante e fondamentale come quello della tutela, nella molteplicità dei suoi strumenti applicativi. Si tratterà di vedere come tale possibilità di delega verrà interpretata dalla prassi ministeriale, dalla quale ci si attende l’ennesima prova di razionalità e giudizio tesa a scongiurare e rimediare i guasti provocati da schegge impazzite di iniziativa politica. Solo per fare un esempio, si invita a riflettere sul fatto che il carattere facoltativo della delega potrebbe determinare –per assurdo – una diversità di intervento di tutela in riferimento ai diverso contesti territoriali con soggetti diversi chiamati a svolgere la stessa funzione che dovrebbe avere quel carattere unitario, istituzionalmente garantito dallo stesso Ministero17. Si pensi, ancora, a procedure ormai avviate – come quella informatizzata di verifica dell’interesse culturale – e consolidate con successo dalle direzioni regionali e che vengono repentinamente delegate alle soprintendenze che non hanno alcuna esperienza in merito e, soprattutto, in carenza di tutto l’apparato organizzativo e di gestione che dovrebbe essere creato ex novo con il passaggio delle funzioni a nuovi uffici. Ma si pensi anche all’incongruenza che verrebbe a crearsi con lo spezzettamento dei compiti all’interno di un unico procedimento tra chi organizza il carico di lavoro – come nei protocolli di intesa per l’inserimento dei dati della verifica di interesse che rimangono in capo alle direzione regionali – e chi è chiamato effettivamente a gestirlo – come nel caso che ,non solo la fase istruttoria, ma anche quella conclusiva e di adozione del provvedimento finale dovesse essere attribuita per delega alle soprintendenze -. Inoltre, si consideri anche l’illogicità di dividere i tipi di tutela che verrebbero attribuiti a soggetti diversi, quanto alla loro adozione, come nel caso della tutela indiretta che permane in capo alle direzioni regionali a differenza di quella diretta che potrebbe essere delegata alle soprintendenze. Questi pochi cenni servono soltanto ad evidenziare alcuni aspetti di criticità che verrebbero a determinarsi con l’attuazione di parte delle deleghe indicate dal citato comma 4 dell’articolo 17 del dpr 233/2007. Si tratta di verificare come effettivamente sarà affrontato e risolto il problema in fase di applicazione della norma da parte del Ministero.
Tornando alle attribuzioni conferite alle direzione generali si ritiene di poter concludere ricordando quella di cui alle lettere dd) ed ee) del comma 3 dell’art. 17, come stazione appaltante in relazione agli interventi conservativi da effettuare su beni culturali presenti nel territorio di competenza e come soggetto che dispone l’affidamento diretto o in concessione delle attività e dei servizi pubblici di valorizzazione di beni culturali ai sensi dell’articolo 115 del Codice.
8. Brevi cenni conclusivi
Il regolamento si conclude con alcune disposizioni relative alle attribuzioni delle soprintendenze per i beni archeologici, architettonici e paesaggistici, storici, artistici ed etnoantropologici, senza nulla dire in merito alle soprintendenze archivistiche,a gli archivi di stato ed alle biblioteche, quasi fossero dei “corpi estranei” nell’organizzazione ministeriale. I compiti attribuiti sono prevalentemente di carattere istruttorio e consultivo in merito a provvedimenti che dovranno essere adottati dagli Uffici superiori, periferici e centrali. Questa sembra essere la giusta dimensione delle strutture territoriali chiamate a svolgere attività di natura tecnica per l’organo gerarchicamente superiore, quali le direzioni regionali e quelle generali. Alcune incongruenze sono presenti nella redazione di alcune disposizioni, ma si attende il “classico” parere dell’ufficio legislativo del ministero per interpretare in maniera corretta e, soprattutto logica, tali norme18
Resta la sensazione di una gran confusione al termine dell’analisi di questo provvedimento – il dpr 233/2007 – che non sembra a primissima vista aver risolto i problemi organizzativi del Ministero per i beni e le attività culturali, ma, al contrario, sembra averli aggravati o, nella migliore delle ipotesi, lasciati immutati, senza soluzione. Il giudizio complessivo, tuttavia, non può che essere naturalmente sospeso in attesa di vedere i primi riflessi applicativi del regolamento, ma fin da adesso non si può fare a meno di muovere dei primi e forti accenni di critica verso un provvedimento che anziché presentare dei veri risvolti innovativi di organizzazione ministeriale, sembra essere la brutta copia del dpr 173/2004 con un banale rimescolamento di competenze tra i diversi soggetti ministeriali.
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1 E’ stato osservato che il risparmio derivante dalla riduzione delle spese del personale del Mibac per 828 mila euro – l’onere finanziario complessivo delle tre figure dipartimentali soppresse – non è destinato a restare a disposizione del Ministero. Infatti, “…il comma 99 dell’art. 2 del d.l. 262/2006 stabilisce che le modalità di attuazione dei commi da 94 [relativo al nuovo assetto del Mibac] a 98 [concernente quello del neo costituito Dipartimento per lo sviluppo e la competitività del turismo presso la Presidenza del Consiglio] devono in ogni caso essere tali da garantire l’invarianza della spesa da assicurarsi anche mediante compensazione”. Cfr. sul punto, SCIULLO, Il ‘Lego’ istituzionale: il caso del Mibac, in Aedon, n. 3/2006.
2 Ne Il Sole-24 Ore, dell’11 novembre 2006, l’on Rutelli ha precisato tuttavia che il nuovo assetto organizzativo si configura come struttura più snella in luogo della superfetazione costituita dai quattro dipartimenti.
3 Si può confrontare quanto riferito nel verbale del Consiglio superiore per i beni culturali e paesaggistici del 27 aprile 2007.
4 Cfr. pare Consiglio di Stato Sezione Consultiva per gli Atti Normativi Adunanza del 27 agosto 2007, in http://www.giustizia-amministrativa.it.
5 Una traccia di quanto appena indicato nel testo, si può rinvenire nello stesso regolamento dpr 233/2007 dove, curiosamente, nelle premesse viene riportata la motivazione che ha indotto il mantenimento della duplicazione delle due direzioni generali amministrative “… Considerato che la previsione di due Direzioni generali, l’una con compiti in materia di risorse umane, servizi generali ed innovazione, l’altra con compiti in materia di bilancio, programmazione e monitoraggio della spesa e promozione, in luogo delle preesistenti due Direzioni generali, l’una per le risorse umane ed il bilancio, l’altra per l’innovazione e la promozione, non comporta duplicazione di strutture di supporto, attesa la specificità e differenziazione dei compiti ad esse attribuiti, ma risponde ad obiettivi di efficacia, efficienza ed economicità…”
6 In particolare, la confusione e l’incertezza seguivano al carattere facoltativo di alcune deleghe che potevano essere adottate dai dirigenti di livello superiore. In assenza di indicazioni univoche, ogni dirigente procedeva per conto proprio con inevitabili differenziazioni da ufficio ad ufficio. Tale sistema risultava del tutto cassato dallo schema del nuovo regolamento con ovvi riflessi positivi in termini di uniformità ed omogeneità dell’azione amministrativa del Ministero. Purtroppo tale situazione non potrà mantenersi con gravi incertezze e confusioni applicative nel settore strategico di massima importanza del Ministero: quello della tutela.
7 A titolo informativo, si ricorda che il numero dei dirigenti di prima fascia è fissato in 32, di seconda fascia in 248, di cui 6 presso gli uffici di diretta collaborazione del Ministro e 23044 unità in riferimento alle diverse posizioni economiche.
8 Non si può proprio fare a meno di ricordare i termini in cui si esprimeva il favor per lo schema dipartimentale,appena nel 2003, nella Relazione illustrativa allo schema di decreto legislativo recante «Riorganizzazione del Ministero per i Beni e le Attività Culturali» trasmesso alla Presidenza del Senato della Repubblica e della Camera dei Deputati. In particolare, la relazione faceva riferimento alla necessità di rendere più efficiente e razionale l’assetto delle articolazioni e delle competenze ministeriali, anche al fine di ottimizzare il rapporto tra la struttura centrale e quelle periferiche.
In quest’ottica, con riferimento alle molteplici e peculiari competenze del MiBAC, la struttura dipartimentale era ritenuta la più idonea ad assicurare un efficace coordinamento amministrativo, in luogo di un’unica figura di coordinamento (come nel caso del Segretario Generale). Né, d’altro canto, si può dimenticare quanto andava affermando autorevole dottrina, in base alla quale “…l’unicità del coordinamento appare poco consona in un Ministero come quello per i beni e le attività culturali, in cui la mission assegnata non è affatto unica ma comprende anche aree del tutto eterogenee rispetto a quella principale, come lo spettacolo e lo sport…” (Cammelli).
9 Non si può dimenticare che l’incarico è fiduciario e revocabile ad ogni nuovo governo. Sul punto, cfr. ampiamente, C. BARBATI, in Barbati, Cammelli, Sciullo, Il diritto dei beni culturali, Bologna, 2006, pp. 123 e ss..
10 Ritengo del tutto singolare – se non illogico – affidare un compito di tal fatta ad un organo “politico”, quale il segretario generale, anziché alle direzioni generali competenti per materia, che di fatto vengono totalmente svuotate di ogni attribuzione in materia di tutela.
11 A questo proposito, si deve ricordare il collegamento diretto tra Ministro e segretario, che costituisce il vero tratto caratterizzante il rapporto tra i due soggetti e lo distingue inequivocabilmente dalle relazioni intersoggettive esistenti nei modelli dipartimentali.
12 Si veda a questo proposito, la cancellazione nel regolamento del 2007 della norma che prevedeva la possibilità di attribuire ad un’unica soprintendenza l’attribuzione di più competenze, tra quelle architettoniche, paesaggistiche, storiche, artistiche ed etnoantropologiche. Infatti, la disposizione contenuta nel dpr 173/2004 all’art. 19, comma 2 non è stata riproposta nel dpr 233/2007. Ne consegue la pratica impossibilità di mantenere le soprintendenze miste nell’organizzazione del Ministero.
13 In buona sostanza si è assistito ad uno spacchettamento delle funzioni attribuite dal dpr 173/2004 alle due direzioni generali – per gli affari generali, il bilancio, le risorse umane e la formazione e quella per l’innovazione tecnologica e la promozione – che afferivano al “nuovo” Dipartimento per la ricerca, l’innovazione e l’organizzazione, per un “rimescolamento” delle stesse con l’aggiunta di alcune attribuzioni conferite direttamente allo stesso Dipartimento dal regolamento del 2004.
14 Il 1 marzo 2007 si è insediato il Consiglio Superiore dei Beni Culturali e Paesaggistici presieduto dal Prof. Salvatore Settis.
15 In questo caso non si capisce proprio perché è stato attribuito a questo Istituto il termine demoetnoantropologico, quando in tutti i campi dei beni culturali, dal 2004 ad oggi si parla di etnoantropologia e non più demoetnoantropologia.
16 Mutatis mutandis, e ragionando per eccesso, si deve ritenere che qualora un direttore generale intenda esercitare il potere di avocazione e sostituzione in situazioni di inerzia e/o di illegittimità dell’attività dei propri uffici dirigenziali non generali non avrà alcun obbligo di informazione verso il segretario generale, con evidente disparità di trattamento favorevole nei confronti dei propri “colleghi” direttori regionali.
17 In questo senso si vedano le disposizioni iniziali del Codice dei beni culturali e del paesaggio (d. lgs. n. 42/2004).
18 Si fa l’esempio della lettera n del comma 1 dell’articolo 18 che impone alle soprintendenze non solo l’istruttoria ma anche la proposta alla direzione generale centrale competente l’esercizio del diritto di prelazione, quando tale compito è attribuito alle direzioni regionali dall’articolo 17, comma 3 lett. g. Altre duplicazioni e contraddizioni si hanno ad esempio nell’articolo 18, comma 1 lettera i), in quanto non sono le direzioni generali competenti che adottano i provvedimenti relativi ai beni di proprietà privata, ma al contrario sono le direzioni regionali. Analogo discorso per quanto riguarda la funzioni di unificare la tutela nell’ambito della regione di competenza (art. 18, comma 1, lett. a), quando tale funzione è affidata correttamente alle direzioni regionali dall’art. 17, comma 3, lett. s).
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Ciao,per favore vorrei sapere se è vero che nel novembre del 2008 è stato pubblicato un dpr che ha modificato il dpr 233, da quello che ho saputo le direzioni generali centrali sono adesso 8 e non più 9,sono cambiate anche le denominazioni sembra..per il concorso f3 del mibac quale regolamento devo studiare? grazie. per favore rispondi mi faresti un piacere pechè io ho il concorso il 19(lazio),finora ho studiato sul maggioli l’ordinamento del mibac(aggiornato al dpr 233)che devo fare?devo studiare l’ultimo decreto di novembre?dove lo trovo?sul sito del mibac non c’è?grazie in anticipo.
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No, non è assolutamente vero. Il nuovo regolamento è attualmente all’esame delle Commissioni parlamentari e quindi non è ancora entrato in vigore e non so se entrerà in vigore, quando entrerà in vigore e con che modifiche entrerà in vigore. Quindi chi ti ha detto una cosa del genere o è in malafede o è un ignorante: fai tu…
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grazie,però sul sito della federazione conf-sal unsa coordinamento beni culturali nel link documenti mi hanno detto che c’è,o forse non ho capito niente la ringrazio comunque.
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Vorrei dei chiarimenti sul conto terzi effettuato presso gli istituti del Mibac. Non riesco a capire come mai le attività in conto terzi, da assimilare alle prestazioni extraistituzionali,e quindi da autorizzare, vengano svolte anche quando sono palesemente in contrasto con quanto previsto dal DM 05706/98. Mi riferisco a quelle sedi italiane dove le attività sono caratterizzate da : 1)non occasionalità; 3) compensi oltre i 5000 Euro annui (con picchi oltre i 10000 Euro); 4) attività non solo di vigilanza dei siti, ma anche di progettazione, curatela, direzione e allestimenti di mostre ed eventi. Mi risulta che il DM del 98 vieti comunque attività tecnico-professionali ricadenti sui beni tutelati dall’ufficio di appartenenza. Come è possibile che il conto terzi possa non tenere conto di una precisa e inderogabile previsione normativa? Grazie per l’attenzione.
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